di Eugenio Somaini, 31 maggio 2014
(le note che seguono si muovono nell’ambito delle indicazioni contenute nel rapporto della Commissione dei 35)
Il problema delle modalità di elezione del Senato deve essere affrontato alla luce delle funzioni e dei poteri che gli vengono conferiti e delle materie sulle quali quei poteri e quelle funzioni si esercitano.
Le funzioni sono fondamentalmente quattro: 1) di rappresentanza; 2) deliberativa; 3) di controllo; 4) elettiva (si tratta ovviamente di una funzione elettiva di tipo attivo e non passivo e che non implica quindi l’elezione diretta dei membri del Senato).
Vi è sostanziale unanimità riguardo al riservare alla sola Camera il potere di concedere (o negare) la fiducia al governo e al conferire anche al Senato una funzione elettiva, e cioè il potere di concorrere all’elezione del Presidente della Repubblica, ed eventualmente anche quello di designare almeno una parte dei titolari di altre cariche (come p.es. quella di giudice costituzionale)..
Rappresentanza
L’elemento della rappresentanza, che caratterizza tutte le restanti funzioni, stabilisce i criteri sulla base dei quali il Senato viene eletto: a questo proposito vi è ormai un consenso assai ampio che esso debba essere rappresentativo delle autonomie locali in quanto entità collettive, e cioè attraverso elezioni di secondo grado da parte di organi che sono stati a loro volta eletti a suffragio universale.
Si tratta quindi di una rappresentanza indiretta che può avvenire in due forme, che non sono necessariamente mutuamente esclusive: quella secondo la quale un rappresentante di un organismo locale (p.es. il governatore di una regione o il sindaco di una città metropolitana) è di diritto membro del Senato e quella secondo la quale un’assemblea locale elegge quel numero di senatori che le sono stati assegnati (e che non sono già senatori di diritto).
Una forma mista di elezione, parzialmente diretta, potrebbe essere quella che preveda che in occasione dell’elezione degli organi locali vengano direttamente eletti anche i senatori che spettano a quell’entità locale.
Funzione deliberativa
La funzione deliberativa del Senato non è esclusiva ma necessariamente condivisa con la Camera, che ha poteri deliberativi su tutte le materie, seppure con modalità che variano a seconda delle materie (che sono p.es. diverse per quelle di natura costituzionale).
Ne consegue che per le materie sulle quali il Senato ha poteri deliberativi rimane sostanzialmente in vigore l’attuale bicameralismo perfetto, e cioè il fatto che una legge è valida solo se votata da entrambe le Camere.
La Commissione dei 35 individua (Capitolo 2 punti 5, 6 e 10) due tipi di leggi per le quali rimane l’ordinamento attuale: le leggi costituzionali e quelle che chiama ‘leggi bicamerali’, che riguardano l’organizzazione, le competenze e il funzionamento degli organi locali, della cui rappresentanza il Senato è appunto investito. Essa accenna anche alla possibilità che il Senato abbia tali poteri anche su un tipo di leggi che chiama ‘organiche’ e che possono essere definite di natura ‘quasi-costituzionale’ come p.es. le leggi elettorali.
Verificare se il progetto di riforma del governo prevede l’attribuzione al Senato di poteri deliberativi.
Funzione di controllo
La funzione di controllo del Senato si esercita sull’attività deliberativa delle Camera (ma non su attività del governo che abbiano valenza legislativa) e si esplica attraverso un ‘potere di richiamo’ e cioè la possibilità di proporre emendamenti a leggi ordinarie (sulle quali solo la Camera ha poteri deliberativi esclusivi). L’esercizio del potere di richiamo impone alla Camera l’obbligo di prendere in considerazione le proposte di emendamento del Senato, attraverso una votazione che ha carattere definitivo e che può accogliere in tutto o in parte le indicazioni del Senato o respingerle tout court.
Ruoli part time e full time
Alla luce di quanto si è detto mi sembra si possano mettere in evidenza i seguenti punti:
a) è opportuno che si definiscano chiaramente quali sono i poteri deliberativi del Senato, includendo comunque quelli che la Commissione dei 35 chiama ‘costituzionali’ e ‘bicamerali’, nonché la portata dei poteri che abbiamo definito ‘elettivi’;
b) la funzione meramente rappresentativa, quella elettiva e anche, seppure entro certi limiti, quella legislativa, limitatamente alle materie di cui sopra, sono compatibili con un impegno part time, diverso il caso della funzione di controllo che, pur esercitandosi su materie che verosimilmente rappresentano solo un sottoinsieme di quelle che sono oggetto della legislazione ordinaria, richiede un impegno di estensione temporale indefinita e che non è compatibile con lo svolgimento di funzioni come quella di governatore di regioni o di sindaco di città metropolitane.
c) I senatori che ricoprono anche altre cariche sono disponibili solo per un’attività part time, per le quali è naturale che non debbano essere retribuiti (e possano solo godere di rimborsi spese).
d) La funzione di controllo può essere svolta nella sua pienezza solo da senatori full time.
Conclusioni
Le conseguenze e che derivano da ciò sono le seguenti:
i) il Senato delle autonomie comprende necessariamente dei membri part time;
ii) un’attività part time è compatibile solo con le funzioni che abbiamo chiamato rappresentative, deliberative ed elettive, mentre la funzione di controllo può essere svolta solo senatori full time;
iii) l’attribuzione al Senato di tutte e quattro le funzioni (in particolare di quella di controllo) richiede uno sdoppiamento della figura di senatore e la distinzione tra senatori part time, che svolgono solo le funzioni rappresentativa, deliberative ed elettiva , e senatori full time, che svolgono, oltre alle prime tre, anche quella di controllo e che devono ovviamente essere retribuiti;
iv) le modalità di designazione dei senatori part time e di quelli full time non possono che essere diverse.
Le alternative che si presentano sono quindi tre: 1) la più semplice è quella di un Senato tutto part time, che tuttavia difficilmente potrebbe svolgere un’adeguata funzione di controllo; 2) quella di un Senato tutto full time, che potrebbe certamente svolgere tale funzione, ma che perderebbe sul piano della rappresentatività, in quanto non potrebbe avere come membri pienamente attivi governatori di regioni o sindaci di città metropolitane, che per essere senatori full time dovrebbero abbandonare le loro cariche; 3) quella di un Senato a composizione mista e che dovrebbe prevedere due tipi di sedute, quelle plenarie, aventi per oggetto le funzioni deliberative ed elettive e in generale quelle in cui il Senato vota, e quelle istruttorie o di dibattito, che sarebbero prioritariamente di spettanza dei senatori full time, senza ovviamente escludere la possibilità di una partecipazione anche di quelli tra i senatori part time che intendessero parteciparvi.
